L’8 febbraio 2022 è stata approvata in via definitiva la legge costituzionale n. 1 del 2022, recante «Modifiche agli articoli 9 e 41 della Costituzione in materia di tutela dell’ambiente», sulla quale si sono già spese alcune osservazioni su queste stesse pagine.
Tale legge contiene diverse disposizioni dedicate alla tutela ambientale, a partire dall’aggiunta di un terzo comma all’art. 9 Cost., che prevede tra i doveri della Repubblica la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. Inoltre, nello stesso comma, si introduce una riserva di legge statale sulla tutela degli animali.
Secondo oggetto di modifica della riforma è poi l’art. 41 Cost., in materia di esercizio dell’iniziativa economica, sul quale si interviene introducendo al secondo comma i nuovi limiti del danno alla salute e all’ambiente e aggiungendo al terzo comma un’ulteriore finalità ambientale nell’attività di indirizzo e coordinamento dell’attività economica pubblica e privata.
La riforma rappresenta il primo caso di una revisione non solo di uno dei principi fondamentali, ma altresì di uno degli articoli del Titolo III della Costituzione, dedicato ai rapporti economici. Si tratta, inoltre, di una revisione la cui approvazione è avvenuta in tempi estremamente rapidi (meno di undici mesi dall’inizio dei lavori). Si distingue altresì per il numero straordinariamente elevato di proposte di legge unificate nel corso della discussione, raccogliendo ben otto proposte del Senato e nove della Camera, a loro volta distinte tra loro per la varietà di contenuti e per l’oggetto della revisione.
Se è indubbio che la revisione sia stata caratteristica, ci si deve interrogare se questa si possa definire come necessaria o quantomeno opportuna. In altri termini, è stata davvero una svolta epocale, con la quale si è inserito l’ambiente tra i principi fondanti della Costituzione, come affermato dal ministro per la transizione ecologica Cingolani? Oppure, se l’ambiente era già parte di tali principi, la revisione rappresenta un’innovazione significativa rispetto al passato?
Sotto il primo profilo, quello della necessità della riforma, è ben noto che la tutela ambientale, sviluppatasi nel contesto europeo e internazionale negli anni ’70 e ’80 del secolo scorso, abbia trovato accoglimento nel nostro ordinamento e nella Costituzione non solo tramite la legislazione ordinaria, ma anche a mezzo di una costante interpretazione evolutivadella Corte Costituzionale.
Già con la sentenza n. 239 del 1982, infatti, si andava delineando una lettura dell’art. 9 Cost. che andava al di là della tutela estetica dei paesaggi, e che si spingeva a integrarvi la tutela degli interessi ecologici e ambientali. Una giurisprudenza che, come è noto, non ha mai cessato di evolversi e svilupparsi, anche – e a maggior ragione – a seguito della riforma del Titolo V nel 2001, la quale, a ben vedere, è stata la prima a “introdurre l’ambiente” nella Costituzione, con la competenza esclusiva statale in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema.
Se la revisione, dunque, non può certamente dirsi necessaria, si può almeno definire come opportuna?
Sotto questo aspetto, la scelta dei termini introdotti non è stata certamente tra le migliori, tanto nell’art. 9, quanto nell’art. 41.
In merito al primo, non si comprende, infatti, in cosa si dovrebbe distinguere la tutela della biodiversità, degli ecosistemi e degli animali dalla tutela dell’ambiente, quando essa comprende già in sé «la conservazione, la razionale gestione ed il miglioramento delle condizioni naturali (aria, acque, suolo e territorio in tutte le sue componenti), la esistenza e la preservazione dei patrimoni genetici terrestri e marini, di tutte le specie animali e vegetali che in esso vivono allo stato naturale» (sentenza n. 210 del 1987, punto 4.2. del Considerato in diritto). Si tratta, cioè, di elementi che non solo si pongono in un rapporto di genere in specie tra di essi (essendo gli ecosistemi caratterizzati da biodiversità, e comprendendo entrambi la presenza e l’interazione delle specie animali), ma, altresì, con il più ampio concetto di ambiente. A questo si aggiungano, poi, le ulteriori perplessità derivanti dalla riserva alla legge statale in materia di tutela degli animali.
La riforma ha dunque perseguito il tentativo, ritenuto fallace e inopportuno da autorevole dottrina (1), di definire una tutela dell’ambiente comprensiva di tutti i suoi elementi, determinando una notevole confusione in termini, che potrà essere dissolta solo osservando i futuri sviluppi legislativi e giurisprudenziali.
Lo stesso vale indubbiamente per le modifiche dell’art. 41 Cost., dal momento che già negli anni ’60 si affermò come l’utilità e i fini sociali dovessero necessariamente ricomprendere le considerazioni di tutela ambientale (2). A questo si deve aggiungere, inoltre, che la lettura congiunta dell’art. 41 con gli artt. 2 e 3 Cost. ha portato da tempo ad un’interpretazione che supera la semplice (e obsoleta) visione dell’ambiente come limite dell’attività economica, considerandolo al contrario come fattore centrale per il suo sviluppo (3). A maggior ragione, dunque, risulta affatto innovativa la formulazione del novellato art. 41, che fa appunto riferimento al danno ambientale come limite dell’iniziativa economica, e ai fini ambientali come suo (eventuale) obiettivo.
In conclusione, come si è già avuto modo di osservare in un recente intervento, rispetto a una revisione di tal genere, di per sé inidonea ad assicurare una migliore tutela ambientale per la sua semplice introduzione nel testo costituzionale (4), ben più auspicabile sarebbe (stata?) l’introduzione di una legge costituzionale di principi (sul modello francese della Charte de l’Environnement). Una legge volta, appunto, a specificare i principi costituzionali dell’ambiente quali obiettivi di tutti i pubblici poteri, a fondamento di un nuovo e necessario paradigma ambientale.
Una soluzione forse a maggior ragione necessaria a seguito di una revisione a dir poco confusa, per poter portare maggiore chiarezza nelle ombre e nelle incertezze che questa ha introdotto.
Riccardo Montaldo
Dottore di ricerca in scienze giuridiche
Università di Cagliari
(1) Ci si riferisce a Beniamino Caravita di Toritto (1996), Diritto all’ambiente e diritto allo sviluppo: profili costituzionali, in Scritti in onore di Alberto Predieri, Tomo I, Milano, Giuffré, 1996, pp. 343-345.
(2) Alberto Predieri, Urbanistica. Tutela del Paesaggio. Espropriazione, Milano, Giuffrè, 1969, p. 39 ss.
(3) Giampaolo Rossi, Dallo sviluppo sostenibile all’ambiente per lo sviluppo, in Rivista Quadrimestrale di Diritto dell’Ambiente, 1/2020, 4-14.
(4) Come efficacemente argomentato da Temistocle Martines, L’ambiente come oggetto di diritti e di doveri, in Vincenzo Pepe (a cura di), Politica e legislazione ambientale, Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 1996, p. 25, che ha osservato come la presenza ab origine all’art. 9 Cost. della tutela del paesaggio e dei beni culturali non sia stata di per sé sufficiente a garantirne la loro piena preservazione e valorizzazione.
Voci Costituzionali 