Lo scorso 26 maggio 2021 si è concluso l’esame alla Commissione Affari Costituzionali del Senato del DDL S. 852 presentato dal sen. Perilli (M5S), di modifica dell’art. 75 Costituzione e “concernente l’introduzione di un vincolo per il legislatore di rispettare la volontà popolare espressa con referendum abrogativo” (qua l’iter dei lavori). Il DDL mira cioè a introdurre un vincolo avverso il ripristino della normativa abrogata tramite referendum, superabile solo con una deliberazione approvata a maggioranza assoluta dai membri di ciascuna Camera.
Si intende dunque costituzionalizzare l’interpretazione dottrinale e giurisprudenziale del vincolo già espresso all’art. 38 della legge n. 352 del 1970. Difatti, sebbene tale disposizione imponga un limite di cinque anni solo agli effetti della riproposizione del quesito referendario che abbia avuto esito negativo, si è ormai consolidata la tesi per cui l’esito referendario positivo debba necessariamente produrre un vincolo analogo per il legislatore, il quale non potrà ripristinare la norma abrogata. Interpretazione che, peraltro, non ha mai avuto sufficiente discussione e argomentazione [1], considerando tale limite come naturale e autoevidente pur non essendo ricavabile dal testo costituzionale, che non pone la democrazia rappresentativa e quella diretta in contrasto, ma affida in via principale la funzione legislativa alle Camere, che non dovrebbero incontrare limiti nell’esito di una consultazione referendaria.
Si tratta dunque di un vincolo non fondato, che non dovrebbe trovare riconoscimento espresso all’art. 75, neppure per le millantate “istanze di democraticità diffuse tra gli elettori” poste a fondamento della proposta. Questo per la naturale incapacità dello strumento referendario di porsi come effettiva alternativa alla rappresentanza: a differenza della discussione parlamentare, momento di incontro e di compromesso tra le diverse istanze politiche, la consultazione referendaria rappresenta l’espressione di una volontà maggioritaria in senso binario, una alternativa secca tra il “sì” e il “no” in risposta al quesito referendario.
In altri termini, la proposta va a perpetuare il topos (tipicamente populista) della volontà popolare come naturalmente corretta e assoluta, che rappresenta solo un mito, essendo inconcepibile un potere del popolo illimitato nel paradigma dello Stato costituzionale [2]. Si deve quindi negare che possa effettivamente realizzarsi una autodeterminazione popolare che escluda in toto la rappresentanza. Esclusione possibile solo in uno scenario di totale omologazione ideologica, priva di pluralismo e conflitto politico, e dunque della libertà posta a fondamento della democrazia stessa [3].
L’insostituibilità della democrazia rappresentativa con una diretta, fondata sull’uso (e abuso) dello strumento referendario, dipende poi da un ulteriore fattore, ossia la necessaria presenza della figura dei promotori della consultazione referendaria. Sono infatti questi a decidere di porre il quesito e come porlo, determinando così fortemente gli effetti di un esito positivo del referendum.
Un ruolo centrale, dunque, che la versione originale del DDL avrebbe rafforzato ulteriormente, prevedendo, all’art. 2 della legge di revisione, il deposito, da parte dei promotori, di “una memoria concernente l’intento da essi perseguito”, nonché del potere di sollevare in via diretta la questione di legittimità costituzionale contro qualsiasi provvedimento legislativo in senso contrario a tale intento.
Sono evidenti, sotto tale profilo, le analogie con la proposta di revisione dell’art. 71 Costituzione in materia di proposta di legge di iniziativa popolare (DDL S. 1089) [4], non a caso richiamata più volte nei lavori della Commissione. Essa prevede infatti poteri di controllo in capo ai promotori della proposta di legge, tramite un referendum confermativoqualora le Camere non dovessero dar seguito alla proposta di legge popolare avanzata con successo. In entrambi i DDL i promotori assumerebbero dunque autonomamente il ruolo di rappresentanti non eletti, unici interpreti della volontà popolare (altra caratteristica tipica del populismo), figura indefinibile tanto sociologicamente, quanto giuridicamente [5] che contribuisce a creare quella che Demuro, in commento al DDL S. 1089, ha definito come «democrazia artificiale».
Potere di controllo solo parzialmente smorzato con l’emendamento 2.100, che propone la modifica dell’art. 2 della legge costituzionale n. 1 del 1953. Il potere di proporre ricorso alla Corte Costituzionale non sarebbe più riconosciuto in capo ai promotori [6], bensì a un quinto dei componenti di ciascuna Camera, sottraendo quindi alla sede rappresentativa la discussione sull’opportunità di ripristino della normativa abrogata, o in alternativa a 300.000 elettori, in termini e con modalità da definirsi con successiva legge di attuazione, la quale in ogni caso riconoscerebbe un ruolo primario al comitato dei promotori.
La proposta in esame, pertanto, sotto l’apparente luce della promessa di maggiore democrazia e partecipazione popolare, di fatto non fa altro che lanciare ulteriori ombre sul principio rappresentativo quale base del nostro ordinamento costituzionale.
Riccardo Montaldo
Dottore di ricerca in scienze giuridiche
Università di Cagliari
[1] Massimo Luciani, Art. 75, in Alessandro Pizzorusso (Cura), Commentario della Costituzione, Bologna, Zanichelli, 2005, pp. 662, 687 ss.
[2] Luigi Ferrajoli, La democrazia costituzionale, Bologna, Il Mulino, 2006, pp. 9, 15
[3] Ibidem
[4] Di cui si è parlato in Riccardo Montaldo, Le dinamiche della rappresentanza tra nuove tecnologie, populismo, e riforme costituzionali, in Quaderni Costituzionali 4/2019, p. 802 ss.
[5] Gianni Ferrara, Sulla rappresentanza politica. Note di fine secolo, in Id., Per la democrazia costituzionale, Scritti scelti, Napoli Editoriale Scientifica, 2020, pp. 238, 239 (originariamente pubblicato in Rivista di Diritto Costituzionale, 1998, p. 20 ss.)
[6] Potere che peraltro il non emendato articolo 3 del DDL mantiene intatto
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