di Raffaele Marzo

Dottore di ricerca in Social sciences and humanities

Università degli Studi Niccolò Cusano

Componente effettivo della Sottocommissione Elettorale Circondariale Campi Salentina-Lecce

1. Note preliminari

L’Italia si appresta al voto. Nella Gazz. Uff. n. 75 del 31 marzo 2025, infatti, sono stati pubblicati i decreti di indizione, per domenica 8 e lunedì 9 giugno 2025, di cinque referendum popolari abrogativi (ex articolo 75 della Cost.), dichiarati ammissibili dalla Corte cost. con sentt. nn. 11, 12, 13, 14 15. Si tratta, com’è noto, di una modalità attraverso la quale «il corpo elettorale è chiamato – su iniziativa di cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali – a deliberare sull’abrogazione “totale o parziale di una legge o di un atto avente valore di legge” (art. 75 Cost.)» (1). Ai sensi del co. 3, art. 75 Cost., possono esprimere la propria preferenza (c.d. “diritto di elettorato attivo”) tutti i cittadini «chiamati ad eleggere la Camera dei deputati», vale a dire coloro i quali abbiano raggiunto la maggiore età (art. 48, co. 1, Cost.; D.P.R. n. 223/1967, art. 1; rammentando che la l.c. n. 1/2018 ha equiparato l’elettorato attivo di Camera e Senato con la soppressione delle parole dagli elettori che hanno superato il venticinquesimo anno di età» dall’art. 58 Cost.).

Rispetto alla modalità di espressione dell’intenzione di voto, l’elettore, giunto nella sala della votazione, è obbligato alla previa identificazione e, per poter regolarmente votare, deve presentare la propria tessera elettorale (si v., artt. 1, co. 2, 2, commi 2 e 3, e art. 12 D.P.R. n. 299/2000; si tenga però conto che l’elettore può anche presentarsi a votare munito di una sentenza o di una attestazione del sindaco così come previsto dall’art. 47, co. 2, T.U. n. 361/1957; art. 32-bis D.P.R. n. 223/1967); successivamente, ricevuta/e la/e scheda/e (il cui colore è differente per ciascuno dei referendum in contemporaneo svolgimento) e la matita ed è quindi invitato dal Presidente del Seggio elettorale a recarsi in cabina ed esprimere la propria della preferenza. A questo punto, partecipando alla tornata referendaria:

– l’elettore vota validamente apponendo una croce sulla casella “SI” o sulla casella “NO” ambedue poste al di sotto al quesito referendario («Volete voi l’abrogazione […]; Volete voi che sia abrogato […]»), evitando l’imprecisa collocazione del segno espressione di voto rispetto agli spazi a ciò riservati o segni superflui. Laddove pure l’elettore abbia avuto qualche esitazione (Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 374/2004) o ripensamento su quanto tracciato (Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 60522001; n. 1897/2001), in sede di scrutinio, il Presidente è chiamato a garantire il rispetto della volontà di tutti gli elettori, anche di quelli che non sono in grado di apprendere e di osservare in pieno le disposizioni normative sulla espressione del voto (Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 2291/2001), validando il voto per l’operare del principio fondamentale stabilito dalla legge e dal costante orientamento della giurisprudenza della salvaguardia della validità del voto (c.d. “favor voti”);

– l’elettore decide di non apporre alcun segno (c.d. “scheda bianca”, il Presidente vi appone il bollo della sezione sul retro e la stessa è altresì vidimata dal Presidente e da almeno due scrutatori) ovvero l’elettore reca segni distintivi (ipotesi di “riconoscibilità del voto”) o anomali (c.d. “scheda nulla”);

– rifiuta il ritiro di una scheda (o più) avendo l’accortezza di precisare ai componenti del Seggio il numero della medesima rinunciata (operazione piuttosto agevole giacché tutte recano, «nella parte esterna, in apposito riquadro, un numero progressivo corrispondente all’ordine di deposito presso la Cancelleria della Corte di Cassazione delle richieste di referendum» (cfr., art. 1, Decreto Del Ministro Dell’interno, 9 maggio 1995). E’ bene ricordare, infatti, che in caso di svolgimento contemporaneo di più referendum l’elettore può astenersi dalla partecipazione al voto per uno o più di essi e quindi può legittimamente ritirare la scheda per alcuni referendum e rifiutarla per altri. In tal caso, gli scrutatori, sotto la vigile attenzione del Presidente, devono prendere nota – nei riquadri stampati nel retro della pagina di copertina del registro e nella c.d. “lista sezionale” (a fianco del nome dell’elettore) – dei referendum al quale il predetto non ha ritenuto partecipare e per i quali non può quindi essere considerato come votante.

Così come previsto dal co. 4 dell’art. 75 Cost., la validità della consultazione referendaria necessità della partecipazione della maggioranza degli aventi diritto; invece, per assumere la deliberazione occorre che la maggioranza dei voti validamente espressi. Quindi, un doppio quorum: partecipativo e deliberativo (2).

Anche per questa tornata, in deroga all’art. 1, comma 399, della L. 27 dicembre 2013, n. 147, il co. 1 dell’art. 1 del D.L. n. 27/2025 (pubbl. in Gazz. Uff. n. 65 del 19 marzo 2025, che reca appunto le «Disposizioni urgenti per le consultazioni elettorali e referendarie dell’anno 2025») dispone che le consultazioni elettorali e referendarie si svolgano nella giornata di domenica, dalle ore 7 alle ore 23, e nella giornata di lunedì, dalle ore 7 alle ore 15. Dunque, un vero tour de force per gli uffici di sezione.

Premesso quanto sopra, eludendo un adeguato approfondimento teorico della questione referendaria (3)  e/o un’analisi compiuta della legislazione di settore e del D.L. n. 27/2025, il presente contributo si limita ad affrontare la «disciplina sperimentale» che interessa l’esercizio del voto da parte degli elettori «fuori sede» appositamente prevista per le «consultazioni referendarie relative all’anno 2025». 

A dire il vero, quanto oggetto di osservazione rappresenta un intervento “non sporadico” giacché suole collocarsi “in continuità” con quanto precedentemente disposto in occasione delle elezioni dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia del 2024 (4).

2. Uno sguardo d’insieme: l’impianto del D.L. n. 27/2025

Il provvedimento normativo di cui al D.L. n. 27/2025 è destinato, nell’ordine: i) a offrire un organico coordinamento normativo; ii) a sorreggere l’efficacia dei relativi adempimenti; iii) a sostenere la funzionalità e l’efficienza del procedimento elettorale (poiché include delle misure finalizzate al potenziamento della digitalizzazione dei sistemi elettorali e detta le norme per sottoscrizione delle liste dei candidati da parte degli elettori fisicamente impossibilitati ad apporre la firma autografa); iv) a introdurre una disciplina sperimentale per l’esercizio del diritto di voto da parte dei c.d. elettori fuori sede. 

Il D.L. condensa contenuti omogenei e coniuga, in appena cinque frammenti (considerando che l’art. 5 regola esclusivamente l’entrata in vigore), sia le istanze connesse a una scrittura intellegibile, sia quelle attinenti all’enunciazione di disposizioni efficaci e capaci di soddisfare le esigenze regolative preventivate.

Ciò detto, giova rilevare, anche solo per ragioni di ordine logico e sistematico, che il provvedimento normativo di cui al D.L. n. 27/2025 disciplina, anzitutto, la durata delle consultazioni elettorali e referendarie dell’anno 2025 (art. 1, co. 1); si occupa poi dell’ipotesi riguardante il contemporaneo svolgimento dei referendum di cui all’art. 75 Cost. con un turno di elezioni amministrative (art. 1, co. 2) e, infine, precisa gli onorari ai componenti degli uffici elettorali di sezione e dei seggi speciali (art. 1, co. 3 e co. 4). A seguire, il provvedimento in parola, esplicita la disciplina sperimentale per l’esercizio del diritto di voto da parte degli «elettori fuori sede»: essa è dettagliatamente sviluppata negli otto commi che formano l’articolo 2. Soggiunge in un secondo tempo la parte dedicata al «potenziamento delle misure in materia di digitalizzazione dei sistemi elettorali» (art. 3) – ove emerge l’istituzione di un fondo «ai fini del potenziamento delle prestazioni dei servizi erogati dal Sistema Informativo Elettorale (SIEL) del Ministero dell’interno e del relativo innalzamento dei livelli di resilienza da intromissioni malevole esterne» (co. 1) – e quella relativa alla sottoscrizione delle liste di candidati da parte degli elettori impossibilitati ad apporre la firma autografa (art. 4).

3. L’esercizio del diritto di voto da parte degli elettori «fuori sede» per le consultazioni referendarie relative all’anno 2025

L’art. 2 del D.L. n. 27/2025 esordisce affermando che le modalità di esercizio del voto fuori sede sono rivolte a tutti «gli elettori che per motivi di studio, lavoro o cure mediche sono temporaneamente domiciliati, per un periodo di almeno tre mesi […] in un comune situato in una provincia diversa da quella in cui si trova il comune nelle cui liste elettorali sono iscritti» (co. 1). È però il co. 2 del medesimo articolo che, invece, si sofferma scrupolosamente sulle modalità operative. Innanzitutto, l’elettore «fuori sede» per poter esercitare il diritto di voto deve presentare apposita domanda al Comune di temporaneo domicilio (dunque, non è più prevista – come nel rievocato caso delle elezioni dei membri del Parlamento europeo dell’anno 2024 – la necessità di favorire la medesima istanza al Comune di residenza). L’anzidetta istanza può essere presentata personalmente dall’elettore o mediante persona delegata ovvero con l’utilizzo di strumenti telematici purché ciò avvenga nel termine di almeno «trentacinque giorni prima la data della consultazione», vale a dire entro domenica 4 maggio 2025. Peraltro, essa è «revocabile», con i medesimi mezzi, entro il «venticinquesimo giorno» che precede il voto, e cioè entro mercoledì 14 maggio 2025. Il modello non è standardizzato (benché operativamente siano diffusi esemplari facilmente reperibili sui diti istituzionali), ma ad esserlo è il contenuto: la domanda deve contenere «l’indirizzo completo del temporaneo domicilio e, ove possibile, un recapito di posta elettronica» ed essere corredata da un «documento di riconoscimento in corso di validità», dalla «tessera elettorale» nonché dalla «certificazione attestante la condizione di elettore fuori sede» (co. 3), e cioè comprovante le motivazioni di studio, lavoro o cure mediche (ciò può avvenire anche a mezzo autocertificazione ai sensi degli artt. 46 e 47 del D.P.R. n. 445/2000).

Affinché sia garantita la regolarità dello svolgimento gravano alcuni (rilevanti) incombenti sull’Ufficio Elettorale Comunale sia di residenza, sia di temporaneo domicilio: il secondo, non appena ricevuta la domanda, «entro il ventesimo giorno antecedente la data della consultazione» (lunedì 19 maggio 2025), «acquisisce» dal primo le notizie relative all’effettivo possesso del diritto di elettorato attivo da parte del dichiarante. Dopodiché, l’ufficiale elettorale del Comune di residenza, onde evitare duplicazioni di voto, provvede ad annotare nella lista elettorale sezionale nella quale è iscritto l’elettore fuori sede che egli eserciterà il voto per le consultazioni referendarie in altro Comune (co. 4). Ne consegue, per ovvia constatazione, che tali elettori non saranno considerati come elettori della sezione di rispettiva iscrizione per le consultazioni referendarie (per gli stessi, quindi, l’ufficio di sezione non dovrà procedere con l’autenticazione delle schede di voto). Ancora, pervenuta la domanda, entro «il quinto giorno antecedente la data della consultazione» – vale a dire entro martedì 3 giugno 2025 – l’Ente Locale ricevente (ovverosia quello di temporaneo domicilio) rilascia all’elettore fuori sede, anche mediante l’utilizzo di strumenti telematici, un’attestazione di ammissione al voto con l’indicazione del numero e dell’indirizzo della sezione presso cui votare» (co. 5 e co. 8).

3.1. (segue) L’identificazione dell’elettore «fuori sede» e l’istituzione del c.d. «seggio speciale»

In primo luogo, il D.L. n. 27/2025 non prevede alcunché per ciò che concerne le modalità di identificazione e ammissione al voto e, pertanto, sono applicabili le norme di carattere generale. In particolare, l’elettore «fuori sede» vota previa identificazione personale ed esibizione della tessera elettorale (e sulla quale il Presidente di Seggio appone il bollo della sezione e la data del voto). In seguito, ma ancor prima di ricevere la/e scheda/e, l’elettore è tenuto a esibire l’attestazione rilasciata dal Comune di temporaneo domicilio (anch’essa deve essere annotata con data, bollo e firma del Presidente di Seggio). Ovviamente, l’esercizio del voto fuori sede per i referendum abrogativi non preclude all’elettore la facoltà di esercitare il voto presso il proprio Comune di iscrizione elettorale per eventuali consultazioni abbinate.

In vista dei referendum abrogativi dell’8 e 9 giugno 2025, poi, il Comune di temporaneo domicilio, proprio al fine di consentire agli elettori fuori sede l’espressione del voto, è autorizzato ad allestire «sezioni elettorali speciali nel numero di una sezione elettorale per ogni ottocento elettori fuori sede ammessi al voto, distribuendo le frazioni eccedenti il predetto limite numerico in elenchi aggiunti alle liste delle sezioni ordinarie, in numero non superiore, ove possibile, al dieci per cento rispetto al numero di elettori iscritti nella sezione» (co. 6). I nominativi degli elettori ammessi al voto in ogni sezione sono annotati in apposita lista elettorale sezionale predisposta dal Comune di temporaneo domicilio. Nella sezione «speciale» può anche votare il Presidente di Seggio, il Segretario e gli altri componenti della Sezione medesima ove gli stessi siano «fuori sede» (co. 7). Per ciò che concerne la composizione, la costituzione e il funzionamento delle sezioni «speciali», ivi comprese le operazioni di votazioni e di scrutinio, si applicano le norme di carattere generale, fatto salva la previsione introdotta secondo la quale «il Presidente è nominato dal Sindaco del comune di temporaneo domicilio» ed anche «gli altri componenti sono parimenti nominati dal Sindaco del comune di temporaneo domicilio»: tali necessarie figure possono essere individuate tra gli stessi elettori che hanno presentato istanza di voto fuori sede e che hanno lì manifestato la propria disponibilità alla nomina (co. 7).

4. Chiosa: da sperimentazione a stabile tipizzazione?

La disciplina «sperimentale» poc’anzi analizzata appare protesa a favorire la partecipazione del maggior numero di aventi diritto al voto o quantomeno a non ostacolare (alias rendere difficoltoso) l’esercizio a motivo di distanza territoriale dal luogo di residenza anagrafica. Il congegno normativo, allora, è senza dubbio espediente idoneo a incrementare la partecipazione che potrebbe essere correlato al potenziale accrescimento delle possibilità di raggiungimento del quorum. Da questo punto di vista i «fuori sede» non creano incidenti problematiche organizzative (come lo è stato in occasione delle Elezioni europee) in quanto il «corpo referendario» non è suddiviso in circoscrizioni elettorali, essendo previsto un unico collegio nazionale (al quale dover aggregare la c.d. circoscrizione estero). Tenendo conto, en passant, che il diritto-dovere di voto (art. 48 Cost.) nell’ambito delle consultazioni ex art. 75 Cost. «[…] abbraccia sia la scheda bianca o nulla, sia l’astensione» (5).

Nondimeno il meccanismo di voto dei «fuori sede» – ormai alla seconda esperienza – è però destinato ad esaurire i suoi effetti con la prossima tornata referendaria; difetta, in altre parole, del carattere della continuità giacché non predicibile una replica per successive consultazioni.

Nel mutare delle condizioni sociali (laddove il concetto di “spazio” rileva rinnovati intendimenti), la garanzia dell’effettività del diritto di voto per tutti i cittadini auspica approdi stabili e l’estensione organica a tutti gli appuntamenti elettorali di rilievo nazionale appare non più differibile. 

Note

(1) Cfr., Modugno F. (cur.), Diritto pubblico, Giappichelli, Torino, 2021, p. 200.

(2) A differenza del referendum costituzionale di cui all’art. 138 Cost. che non prevede un quorum minimo di votanti. Si v., per approfondire rapidamente, A. Reposo, Sulla natura giuridica del referendum costituzionale, in Rivista AIC, fasc. n. 3/2016, pp. 1-9; ancora, nel dettaglio, G. Fontana, Il referendum costituzionale nei processi di riforma della Repubblica, Editoriale Scientifica, Napoli, 2013.

(3) Si rinvia, almeno, a M. Luciani, M. Volpi (cur.), Referendum. Problemi teorici ed esperienze costituzionali, Laterza, Bari-Roma, 1992; M.G. Salerno, Il referendum, Cedam, Padova, 1992; A. Mangia, Referendum, Cedam, Padova, 1999.

(4) Cfr., art. 1-ter, D.L. n. 7/2024, pubbl. in Gazz. Uff. n. 23 del 29 gennaio 2024, conv. con mod. dalla L. n. 38/2024, in Gazz. Uff. n. 74 del 28 marzo 2024).

(5) Cfr., Rosa F., Articolo 75, in Clementi F., Cucocolo L., Rosa F., Vigevani G.E (cur.), La Costituzione italiana. Commento articolo per articolo, il Mulino, Bologna, 2018, p. 121.

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