Introduzione

Il manuale “Diritto Parlamentare”, dei Professori Armando Mannino e Salvatore Curreri, edito da FrancoAngeli nel 2019, è stato recentemente rivisto e aggiornato nella sua seconda edizione. Si tratta di un contributo significativo all’interno della manualistica di diritto parlamentare, ambito a lungo riservato a ben pochi – ed assai meritori – volumi, e che negli ultimi anni sta incontrando una stagione particolarmente favorevole, indice di un interesse sempre più diffuso, da parte della dottrina giuspubblicistica, verso una materia di grande rilievo sostanziale e di notevole interesse scientifico.  

Sebbene la prima edizione del manuale fosse ancora recente, gli Autori hanno a ragione ritenuto che esso meritasse di essere aggiornato, in conseguenza delle rilevanti riforme recentemente intervenute nell’ambito del diritto parlamentare.

Ci si riferisce, come noto, agli interventi di riforma del testo costituzionale, a seguito dell’approvazione della Legge Costituzionale 19 ottobre 2020, n. 1 e del referendum costituzionale del settembre 2020 che ha determinato la riduzione dei parlamentari, a cui sono seguiti i necessari interventi di “manutenzione” dei regolamenti parlamentari. Non si tratta, tuttavia, delle uniche novità di rilievo intervenute nel periodo recente nell’ambito del diritto parlamentare: si considerino, ad esempio, gli interventi sul regolamento del Senato che, facendo seguito alla precedente riforma del 2017, hanno ulteriormente disciplinato le misure “anti-tranfughismo” (cap. 3.3.2); ancora, rilevano alcune pronunce recenti della Corte costituzionale, in tema di sindacabilità dei regolamenti parlamentari nel conflitto di attribuzioni sollevato dai singoli parlamentari o dai gruppi [1].

Il manuale in commento prende in opportuna considerazione tutti questi elementi, fornendo un quadro aggiornato dello stato dell’arte del funzionamento dell’istituzione parlamentare e mantenendo così il volume pienamente utilizzabile nel contesto didattico. 

Sulle difficoltà della realizzazione di un manuale di diritto parlamentare 

Quella del diritto parlamentare è una branca del diritto pubblico la cui trattazione lineare e organica, come si confà ad un manuale riservato agli studi universitari, risulta assai ardua, in conseguenza di almeno due elementi. 

In primo luogo, si tratta di una materia in cui si intrecciano, talvolta in maniera sostanzialmente inscindibile, aspetti giuridici e aspetti più marcatamente politologici, rendendo complicato svolgere una trattazione analoga a quella tipicamente riservata alle materie più classiche del diritto. Peraltro, non sarebbe né auspicabile, né probabilmente possibile mantenere un taglio esclusivamente giuridico-formale nello studio del diritto parlamentare, in quanto qualunque volume che rimanesse ancorato a queste premesse finirebbe per trattare la materia in maniera irrimediabilmente parziale, se non drammaticamente errata dal punto di vista sostanziale.

In secondo luogo, tra le fonti del diritto parlamentare hanno un marcato rilievo le numerose prassi e convenzioni proprie di ciascuna Assemblea, elementi non scritti e spesso difficili da individuare e descrivere con precisione senza correre il rischio di realizzare un’opera eccessivamente corposa ai fini didattici. Inoltre, in un periodo caratterizzato da grandi sconvolgimenti sul piano politico e istituzionale, proprio queste fonti non scritte sono suscettibili di modifiche e cambiamenti talvolta anche notevoli e repentini.

Una trattazione esaustiva della materia dovrebbe allora considerare anche elementi storico-politologici, così come svolgere una panoramica della stratificazione dei precedenti e delle prassi di ciascuna Assemblea, fattori di chiaro rilievo per comprendere l’assetto attuale del funzionamento delle Camere. Risulta però evidente il rischio di sovrapporre la dimensione storica, quella politologica e quella giuridica della materia, rendendo il testo eccessivamente complesso per il suo fine didattico, o peggio disorganico e confuso.  

Ciò nonostante, come già affermato, quegli stessi aspetti che rendono complessa la materia non possono, almeno in parte, essere tralasciati: un manuale non può essere un mero commento dei regolamenti parlamentari.  

Il volume in commento raccoglie la sfida e riesce, con un ottimo equilibrio, a offrire al contempo sia una trattazione organica della materia, sia una spiegazione accessibile a temi tanto complessi. Il testo risulta infatti scorrevole e agilmente comprensibile, senza peccare di eccessiva semplificazione di aspetti complessi e riuscendo a far immergere il lettore nelle tanto articolate quanto affascinanti procedure endoparlamentari. Il risultato, dunque, è quello di un volume che mantiene un doveroso rigore giuridico-scientifico senza tuttavia soprassedere ai profondi legami con l’ambito politologico di una materia tanto peculiare come quella parlamentare. 

Resoconto dei contenuti

Il testo si compone di dieci capitoli, che offrono una panoramica delle fonti e degli istituti del diritto parlamentare, così come delle regole procedurali proprie del funzionamento delle due Camere. 

Il volume si apre con un capitolo dedicato al “principio democratico”, che tratta del rilievo del diritto parlamentare all’interno dell’omonima forma di governo e sottolinea il ruolo fondamentale, nell’ordinamento italiano, di un adeguato inquadramento storico dei fenomeni politico-istituzionali che ne caratterizzano la declinazione concreta dei rapporti tra gli organi di indirizzo politico.

Il secondo capitolo è dedicato al tema forse più complesso e scivoloso della materia in esame, ossia la qualificazione e l’elencazione delle fonti del diritto parlamentare. Questo secondo capitolo è l’unico, a parere di chi scrive, in cui si perde almeno in parte la fluidità di lettura che connota, altrimenti, il volume [2]. Inoltre, sebbene il rilievo delle fonti non scritte all’interno delle dinamiche parlamentari venga senz’altro riconosciuto ed evidenziato tramite numerosi esempi, il tema viene trattato in appena una decina di pagine, e avrebbe forse meritato un margine di approfondimento ulteriore.

I capitoli successivi (III e IV) descrivono, in maniera razionale e pienamente adatta ad un manuale universitario, i soggetti dell’ordinamento parlamentare (Gruppi, Commissioni, Ufficio/Consiglio di Presidenza, Comitati), le loro attribuzioni e il loro funzionamento.

I capitoli che seguono sono invece dedicati alle funzioni delle Camere e alle loro procedure più rilevanti, quali la programmazione dei lavori (cap. V) e la disciplina delle sedute e della discussione (cap. VI). Il manuale suddivide, inoltre, la descrizione delle procedure legate alla funzionale legislativa delle due Camere (cap. VII) e di quelle afferenti alla funzione di informazione, indirizzo e controllo (cap. IX).

Il capitolo VIII è dedicato al cruciale aspetto dei rapporti intercorrenti tra Governo e Parlamento. Gli A. riescono, in questo frangente, ad evidenziare l’importanza del rapporto fiduciario quale uno dei principali – se non il principale – strumento di garanzia costituzionale del rispetto del principio democratico: “quando esso manca, perché inesistente all’origine o dissoltosi in seguito, il Governo è costituzionalmente illegittimo (…) e non può restare in carica” (p. 302). A seguire, sono analizzate le procedure relative al rapporto fiduciario, esaminando, accanto a quelle derivanti direttamente dal testo costituzionale, anche quelle sorte in via convenzionale (la questione di fiducia) o in conseguenza di un esplicito riconoscimento da parte della giurisprudenza costituzionale (la mozione di sfiducia individuale). 

Nel passaggio dal capitolo VIII al successivo, il testo presenta in taluni casi una parziale sovrapposizione, come risulta fin dal titolo: mentre il primo è rubricato “Rapporto di fiducia, indirizzo politico e controllo”, il secondo si apre con un paragrafo dedicato specificamente all’indirizzo politico (9.1). Sebbene la distinzione tra i due capitoli si possa individuare nella scelta di trattare separatamente le procedure strettamente afferenti il rapporto fiduciario e quelle relative alla funzione “di indirizzo e controllo”, con la descrizione dell’attività ispettiva e conoscitiva delle commissioni, le interrogazioni, le interpellanze e gli altri istituti analoghi esplicitamente previsti dai regolamenti, in alcuni passaggi, specialmente in apertura di capitolo, detta suddivisione non risulta così immediatamente evidente.

Il manuale si chiude con un tanto pregevole quanto necessario esame dei rapporti tra Parlamenti italiano e istituzioni dell’Unione Europea. Si tratta di un elemento che esula dai temi tradizionalmente analizzati dai manuali di diritto parlamentare, e più spesso collocato nei testi di diritto pubblico o di diritto dell’Unione europea. Il rilievo – talvolta più formale che sostanziale, come si può tristemente constatare – a livello europeo dei Parlamenti nazionali, in particolare tramite il doppio canale della fase ascendente e discendente del diritto dell’Unione consente di inserire a pieno titolo tali istituti e procedure all’interno di un manuale di diritto parlamentare che voglia dirsi completo. 

Conclusioni

In conclusione, il manuale “Diritto Parlamentare” di Mannino e Curreri si conferma, in piena continuità con sua edizione precedente, un valido strumento messo a disposizione di chiunque voglia approcciare a livello universitario o post-universitario lo studio di una materia affascinante e complessa come quella del diritto parlamentare, offrendo una trattazione ben scritta e adeguatamente bilanciata, oltre che aggiornata alle ultime novità giuridiche e politico-istituzionali. 

Elia Aureli

Assegnista di ricerca in Diritto Pubblico – LUISS Guido Carli, Roma

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[1] Cfr. Ordinanze n. 17 del 2019, n. 60 del 2020, n. 67 del 2021, n. 80 del 2022.

[2] Ad esempio, subito dopo la descrizione generale del ruolo dei regolamenti parlamentari e della potestà regolamentare delle Camere, il capitolo offre una panoramica dei temi dell’insindacabilità dei regolamenti parlamentari nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale della possibile sindacabilità dagli stessi nell’ambito del conflitto di attribuzioni, aprendo al tema del riconoscimento dei singoli parlamentari, dei gruppi e dei partiti politici come poteri dello Stato. Questi aspetti, seppur certamente collegati al tema della potestà regolamentare delle Camere, avrebbero forse meritato una trattazione in un punto differente del volume, invece che in una fase ancora in qualche modo introduttiva della materia.